Base description which applies to whole site
-Toon begrotingsfasen

2.2 Beleid en hervormingen voor de economie en samenleving

Deze begroting draagt bij aan de weerbaarheid en het verdienvermogen van de economie en de samenleving. De coronacrisis brengt kwetsbaarheden in de Nederlandse economie verder naar de oppervlakte. Allereerst op het gebied van de arbeidsmarkt. Daar bevestigt de crisis de conclusie van de Commissie Regulering van werk dat veel flexwerkers en zzp’ers een kwetsbare positie hebben. Ten tweede laat de huidige crisis zien dat buffers, zowel voor de overheid, huishoudens en bedrijven, belangrijk zijn om onverwachte klappen op te vangen. Voor bedrijven is financiering met schulden fiscaal vaak aantrekkelijker dan financiering met eigen vermogen. Paragraaf 3.1 geeft een uitgebreide beschrijving van deze knelpunten en de maatregelen die het kabinet al eerder heeft genomen op deze terreinen. Daarnaast stelt het kabinet extra middelen beschikbaar voor onder meer klimaat, stikstof, onderwijs en veiligheid. Ook wordt de gaswinning versneld afgebouwd en komt er geld voor compensatie en herstel bij de toeslagen. Daarbij houdt het kabinet aandacht voor de lastenontwikkeling bij burgers en bedrijven. Het geheel aan investeringen en hervormingen draagt bij aan de langetermijnuitdagingen op het gebied van duurzaamheid, weerbaarheid en het verdienvermogen.

Het kabinet neemt met deze Miljoenennota nieuwe maatregelen om de economische weerbaarheid te vergroten. Deze begroting zet daarmee een belangrijke stap, al vraagt dit om een langdurige inzet. Ten eerste zorgt het kabinet voor een meer gelijke fiscale behandeling van zelfstandigen en werknemers. De zelfstandigenaftrek wordt vanaf 2021 sneller en verder afgebouwd, met extra stappen van 110 euro tot een niveau van 3240 euro in 2036. Tegelijkertijd wordt de verhoging van de arbeidskorting met 73 euro, die in 2022 was voorzien, al in 2021 ingevoerd. Zoals eerder afgesproken daalt het tarief in de eerste schijf van de inkomstenbelasting (IB) tot 37,1 procent in 2021. Dit zorgt er voor dat huishoudens meer inkomen overhouden en dat werken meer loont. Ook wordt het heffingsvrij vermogen in box 3 vanaf 2021 verhoogd naar 50 duizend euro, zodat mensen een grotere belastingvrije buffer kunnen aanhouden.

Ook de belastingheffing bij multinationals wordt aangepast, en de fiscale behandeling van bedrijfsvermogen wordt meer in evenwicht gebracht. Het kabinet neemt, in lijn met de aanbeveling van de Adviescommissie belastingheffing van multinationals, twee maatregelen om de belastingheffing bij multinationals eerlijker te maken. Ten eerste wordt de verliesverrekening in de vpb verder beperkt, waarmee een ondergrens wordt gecreëerd in de vpb voor bedrijven met winstgevende activiteiten in Nederland. Ten tweede wordt de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel aangepast. In totaal leidt dit tot structureel 700 miljoen euro hogere belasting voor deze bedrijven. Tot slot stelt het kabinet voor om de renteaftrek in de vpb verder te beperken en de opbrengst te gebruiken voor een vermogensaftrek. Dit is een ingrijpende wijziging, en daarom moet eerst onderzocht worden hoe deze vormgegeven kan worden. Hiermee komt de fiscale behandeling van vreemd en eigen vermogen meer in evenwicht en wordt de prikkel afgezwakt om schulden aan te gaan. Dat komt de weerbaarheid van de Nederlandse economie ten goede.

Het lage vpb-tarief wordt verlaagd, het hoge tarief niet. De opbrengst hiervan wordt deels gebruikt voor lastenverlichting bij het midden- en kleinbedrijf (mkb). Dit gebeurt door de eerste schijf in de vpb te verlengen in twee stappen, met in totaal 195 duizend euro. Het vpb-tarief van de eerste schijf gaat zoals eerder aangekondigd in 2021 naar 15 procent. Het kabinet wil hiermee ondernemerschap en specifiek het MKB stimuleren. Het kabinet maakt ook gericht geld vrij voor het stimuleren van scale-ups, en door via gemeenten het bedrijfsleven te ondersteunen door herstructurering van winkelcentra en bedrijventerreinen.

Het kabinet neemt maatregelen om meer betaalbare woningen te realiseren. Om de realisatie van nieuwe woningen op peil te houden zet het kabinet in op meer regie vanuit het Rijk. Onder meer door de besluitvorming rond enkele grootschalige woningbouwlocaties te versnellen, en de noodzaak en mogelijkheden voor versterking van het bestuurlijk instrumentarium en actief grondbeleid door het Rijk te verkennen, inclusief een verkenning naar het inrichten van een mogelijk Rijksontwikkelbedrijf. Ook worden knelpunten aangepakt in het kader van de stikstofproblematiek en bij gemeenten en woningcorporaties, en worden middelen voor de woningbouwimpuls naar voren geschoven en verhoogd. In totaal is er in 2021 295 miljoen euro aan extra uitgavenmiddelen beschikbaar (waarvan honderd miljoen kasschuif en honderd miljoen structureel) om de woningbouw te stimuleren. Het kabinet geeft bij de woningbouw extra aandacht aan kwetsbare groepen en ouderen. Daarnaast zal het kabinet een doorbouwgarantie verder uitwerken, waarbij ook de financiële risico’s en budgettaire impact in kaart worden gebracht. Zo kan snel besluitvorming plaatsvinden over eventuele inzet van dit instrument indien de woningbouw markant sterker dan voorzien dreigt terug te vallen. Het kabinet richt zich voorts op de aanpak van de problematiek voor specifieke groepen. Zo krijgen koopstarters meer kans door differentiatie in de overdrachtsbelasting waarin zij worden vrijgesteld van deze belasting, terwijl het tarief voor beleggers wordt verhoogd naar acht procent. Ook worden maatregelen genomen om de betaalbaarheid van huren te verbeteren. Woningcorporaties krijgen daarbij een verlaging van de verhuurderheffing als tegemoetkoming voor het meer verlagen van de huren naar een passend niveau.

Het toeslagenstelsel moet op de schop. Het kabinet werkt daarom aan alternatieven – daarin gesteund door de motie Bruins/Van Weyenberg 32 - zodat een volgend kabinet daar verdere stappen op kan zetten. Miljoenen Nederlanders ontvangen toeslagen en deze zijn vaak een belangrijk bestanddeel van hun inkomen. Aanpassingen in het stelsel moeten daarom gedegen worden voorbereid en de effecten moeten zorgvuldig worden afgewogen. Op korte termijn zet het kabinet stappen om de dienstverlening richting burgers en de uitvoerbaarheid te verbeteren middels het Wetsvoorstel verbetering uitvoerbaarheid Toeslagen. Aanvullend wordt de koppeling gewerkte uren in de kinderopvangtoeslag verruimd zodat werkende ouders minder snel met terugvorderingen te maken krijgen.

De herziening van het pensioenstelsel zorgt voor een toekomstbestendig oudedagsvoorziening. In juni maakte het kabinet afspraken met sociale partners over de technische uitwerking van het Pensioenakkoord dat een jaar eerder was gesloten. De nieuwe solidaire pensioenregeling werkt niet meer met ‘aanspraken’. De pensioenen bewegen daardoor directer mee met de ontwikkeling van de economie. Zowel verhogingen als verlagingen vinden hierdoor eerder plaats. De (risicovrije) rekenrente en dekkingsgraden spelen hierbij geen rol meer. Dit maakt het stelsel transparanter. Wel is er nog steeds sprake van één collectief tussen alle actieven, gepensioneerden en slapers en wordt er een zogenoemde solidariteitsreserve opgebouwd. Dit is een collectief vermogen dat wordt gevuld uit premies en/of uit overrendement van beleggingen. Hiermee worden risico’s binnen en ook met toekomstige generaties volgens evenwichtige regels gedeeld. Naarmate mensen ouder zijn, wegen mee- en tegenvallers minder zwaar mee. De pensioenuitkering van oudere deelnemers ontwikkelt zich hierdoor stabieler dan die van jongere deelnemers, die gebruik kunnen maken van een langere beleggingshorizon en mee- en tegenvallers makkelijker kunnen opvangen. Daarnaast is afgesproken dat de premie voor jong en oud in het nieuwe stelsel gelijk is. De zogenoemde doorsneesystematiek, die leidt tot herverdeling tussen generaties en arbeidsmobiliteit belemmert, verdwijnt. Dit Pensioenakkoord zorgt voor een bestendig stelsel dat transparanter en persoonlijker is en beter aansluit bij de ontwikkelingen in de maatschappij en op de arbeidsmarkt. De overgang naar een nieuw pensioenstelsel zal plaatsvinden in de periode tot 1 januari 2026. Binnen deze periode moeten sociale partners afspraken maken over de nieuwe pensioenregeling, over de adequate compensatie en over al dan niet invaren. Gegeven de huidige zeer uitzonderlijke economische situatie is overeengekomen dat pensioenfondsen met een dekkingsgraad boven 90 procent de pensioenen niet hoeven te verlagen in 2021.

De Klimaatwet biedt een stevig kader voor de lange termijn. Het kabinet is gecommitteerd aan het Parijsakkoord, om klimaatverandering tegen te gaan en te voorkomen dat toekomstige generaties met de rekening worden opgezadeld. Het is aannemelijk dat de uitbraak van COVID-19 op korte termijn impact heeft op de ontwikkeling van de CO2-uitstoot. De economische activiteit is minder, dus de uitstoot is daardoor ook tijdelijk minder. De klimaatopgave is echter op de middellange termijn niet kleiner geworden. De dreiging van klimaatverandering vraagt onverminderd om een transitie naar een klimaatneutrale economie, ook vooruitkijkend naar de volgende kabinetsperiode.

Figuur 2.2.1 Ontwikkeling uitgaven klimaatmiddelen (in miljoenen euro)

Het kabinet neemt aanvullende maatregelen voor CO2-reductie. In het Regeerakkoord en als gevolg van het Klimaatakkoord zijn in de Miljoenennota 2020 middelen beschikbaar gesteld voor het klimaat. De uitspraak van de Hoge Raad in de zaak Urgenda leidt ertoe dat er extra maatregelen moeten worden genomen om de 25 procent emissiereductie in 2020 en later te realiseren. 33 Het kabinet heeft gewerkt aan diverse maatregelen die snel uitvoerbaar zijn en ook zo veel mogelijk kosteneffectief zijn. Een voorbeeld van de maatregelen die genomen zijn, betreft de keuze van het kabinet om CO 2 -reductie te realiseren door de komende jaren de elektriciteitsproductie met kolen substantieel terug te dringen. Ook de maatregelen op het gebied van circulaire economie dragen bij aan de klimaatopgave. Het grootste deel van de kosten van de additionele maatregelen zal gedekt worden door gebruik te maken van de beschikbare ruimte in de begrotingsreserve duurzame energie. Daarnaast dient het kabinet tegelijk met deze Miljoenennota een wetsvoorstel in voor de CO 2 -heffing industrie die per 1 januari in moet gaan, en voor elektriciteitproducerende bedrijven voert het kabinet een minimum-CO 2 -prijs in. Tot slot heeft het kabinet, aanvullend op het fiscaal stimuleringspakket voor elektrisch rijden, op 4 juni 2020 de Subsidieregeling Elektrische Personenauto’s Particulieren (SEPP) aangekondigd voor particulieren die de overstap willen maken naar een elektrische personenauto.

De structurele stikstofaanpak versterkt de natuur en biedt perspectief op ruimte voor economische en maatschappelijke ontwikkeling . Dit voorjaar presenteerde het kabinet een structurele stikstofaanpak, gericht op natuurverbetering en -herstel en het terugdringen van de uitstoot en neerslag van stikstof. Hiertoe is een omvangrijk maatregelenpakket geformuleerd, dat ruimte biedt aan economische en maatschappelijke activiteiten van nationaal belang, inclusief woningbouw en infrastructuur. Het kabinet legt een resultaatsverplichting vast en werkt een monitorings- en bijsturingssystematiek uit om de aanpak te borgen. Voor het maatregelenpakket is ruim 5 miljard euro beschikbaar gesteld in de periode tot en met 2030.

Figuur 2.2.2 Uitgaven maatregelen structurele aanpak stikstof (in miljoenen euro)

Hoofdpunten besluitvorming uitgavenkant 2021

  • Het kabinet richt een Groeifonds op voor publieke investeringen in het verdienvermogen. Hiervoor stelt het kabinet voor de komende vijf jaar een bedrag van 20 miljard euro beschikbaar. Voor de daadwerkelijke kasuitgaven is een oplopende reeks in de begroting opgenomen die over een langere periode doorloopt. Paragraaf 2.3 gaat nader in op het Groeifonds.

  • Het kabinet neemt maatregelen voor CO2-reductie naar aanleiding van het Urgenda-vonnis. Deze worden gedekt door een onttrekking uit de begrotingsreserve duurzame energie.

  • Het kabinet komt met een aanvullend maatregelenpakket dat de stikstofneerslag verder beperkt en de natuur herstelt. Hiervoor is in de periode tot en met 2030 een bedrag van ruim 5 miljard euro gereserveerd. Naast het maatregelenpakket is er tot en met 2030 100 miljoen per jaar voor bronmaatregelen beschikbaar uit het woningbouwpakket (zie volgende bullet).

  • Er komt in 2021 in totaal 295 miljoen beschikbaar voor woningbouw. Dit bedrag bestaat deels uit een eenmalige intensivering van 95 miljoen. Ook wordt er een reeks van 100 miljoen jaarlijks tot en met 2030 op de aanvullende post gereserveerd voor bronmaatregelen om een drempelwaarde voor de bouw in te kunnen voeren als onderdeel van de stikstofwet. Verder worden bestaande plannen voor de woningbouwimpuls versneld (onder reeks Investeringsritme, zie volgende bullet).

  • Het kabinet versnelt verschillende maatregelen van de ministeries van IenW en BZK ter waarde van circa 1,5 miljard euro op het gebied van bijvoorbeeld onderhoud aan het spoor en (water)wegen, de veiligheid van (fiets)infrastructuur, versnelling van de woningbouwimpuls en verduurzaming van Rijksvastgoed. Hiervoor wordt het uitgavenplafond aangepast. Daarnaast haalde het kabinet in een eerder stadium 465 miljoen aan investeringen naar voren door het Rijksvastgoedbedrijf en Defensie. Het totaalbedrag aan naar voren gehaalde investeringen komt daarmee op een kleine twee miljard euro.

  • Bedrijvenpakket: er wordt een nationale scale-up faciliteit ingericht, met behulp van Europese middelen en bijdragen van private investeerders. Ook wordt uitgewerkt hoe startups en scale-ups lokaal beter gesteund kunnen worden. Voor het bedrijfsleven wordt ook gebruik gemaakt van Europese middelen voor cofinanciering bij nationale programma’s en kunnen gemeenten uitwerken hoe met behulp van een Rijksbijdrage bedrijventerreinen en winkelcentra te herstructureren.

  • Het kabinet heeft in februari besloten tot de versnelde afbouw van de gaswinning in Groningen. Door de genomen maatregelen is het mogelijk om vanaf medio 2022 de gaswinning in Groningen naar nul te brengen in een gemiddeld jaar. Conform de begrotingsregels vallen volumebeslissingen over gas onder het uitgavenplafond.

  • Er komt 150 miljoen euro structureel beschikbaar om ondermijnende criminaliteit, met negatieve gevolgen voor maatschappij en economie, te bestrijden. Deze maatregel is deels gedekt vanuit de begroting van JenV en daarnaast voor 87 miljoen structureel met een bijdrage uit de generale middelen.

  • De komende jaren wordt binnen de justitiële keten een grotere capaciteitsbehoefte verwacht, met name in het gevangeniswezen, de forensische zorg, tbs en de justitiële jeugdinrichtingen. Tevens zijn de uitdagingen in de asielketen omvangrijk. Het kabinet stelt hiervoor middelen beschikbaar en verhoogt het JenV-budget met 316 miljoen euro volgend jaar en 356 miljoen euro structureel.

  • Het kabinet heeft besloten middelen beschikbaar te stellen om de schade van een onredelijk hard toeslagenstelsel zo veel mogelijk te repareren. Dit betreft 390 miljoen euro voor de compensatie van ouders en 110 miljoen euro voor de bijbehorende uitvoeringskosten. Daarnaast worden er structureel middelen toegekend om de uitvoering te verbeteren en voor de ontvlechting van Douane en Toeslagen van de Belastingdienst.

  • Voor de aanpak van het lerarentekort wordt structureel 32 miljoen euro beschikbaar gesteld.

  • Het aantal leerlingen en studenten valt hoger uit dan eerder verwerkt in de OCW-begroting. De voornaamste oorzaak van de tegenvaller is de nieuwe bevolkingsprognose van het CBS. Verder zijn er onder andere tegenvallers op de aanvullende bekostiging voor nieuwkomers en de studiefinancieringsraming. Hiervoor wordt de OCW-begroting verhoogd met een bedrag oplopend tot 482 miljoen euro in 2025 en circa 450 miljoen structureel. Daarnaast is structureel circa 60 miljoen euro gedekt op de OCW-begroting.

  • Het kabinet heeft besloten om het kindgebonden budget per 2021 met 150 miljoen euro te intensiveren. Hiervoor wordt het bedrag dat ouders ontvangen vanaf het derde kind verhoogd. De kans op armoede onder kinderen in grote gezinnen wordt hierdoor verlaagd. Hiervoor wordt een eerdere bij Miljoenennota 2020 afgesproken reservering van 150 miljoen euro aan de lastenkant gebruikt.

  • De SZW-begroting laat een tegenvaller zien sinds de vorige Miljoenennota. De voornaamste oorzaak is de oplopende werkloosheid als gevolg van de coronacrisis, wat resulteert (na het verwerken van zowel uitvoeringsinformatie van UWV en Belastingdienst als de ramingen van het CPB) in een cumulatieve tegenvaller. SZW verkleint deze tegenvaller door een deel op te lossen op de SZW-begroting. Het restant wordt generaal gecompenseerd.

  • De wereldwijde crisis is zo ingrijpend dat het kabinet ervoor kiest eenmalig 500 miljoen extra beschikbaar te maken uit de algemene middelen om de coronacrisis in de meest kwetsbare landen te bestrijden. Gecombineerd met een kasschuif uit latere jaren zorgt het kabinet ervoor dat het budget voor ontwikkelingssamenwerking in 2020 en 2021 stabiliseert.

  • Het Rijk en de Zeeuwse overheden hebben een bestuursakkoord gesloten over een compensatiepakket voor het niet doorgaan van de verhuizing van de Marinierskazerne naar Vlissingen. Het kabinet stelt hiervoor cumulatief tot en met 2030 652 miljoen euro voor het compensatiepakket beschikbaar en hierna structureel 66 miljoen euro. Naast specifieke dekking levert het kabinet generale dekking van 33 miljoen euro in 2025 en 32 miljoen euro structureel.

  • Het kabinet trekt 130 miljoen euro structureel uit om werken in de zorg aantrekkelijker te maken. Dit gebeurt door het verminderen van werkdruk door meer zij-instromers en het verminderen van administratieve lasten, door meer loopbaanperspectief te bieden, door contracten te verbeteren en door de zeggenschap van professionals te vergroten.

  • Het kabinet is gemeenten voor de periode tot en met 2021 tegemoetgekomen met extra budget om te compenseren voor de extra groei in de jeugdzorg in combinatie met afspraken om de transitie- en transformatiedoelen van de decentralisatie van de jeugdhulp te realiseren. Deze periode wordt verlengd door eenmalig aanvullend 300 miljoen euro beschikbaar te stellen voor het jaar 2022.

  • Deze extra uitgaven worden deels gedekt door lager dan verwachte rente-uitgaven. Ook is voor 2020 en 2021 taakstellende onderuitputting ingeboekt. Deze taakstelling bedraagt respectievelijk 250 en 950 miljoen en moet worden ingevuld door meevallers die gedurende het jaar optreden. Dit vormt een risico voor de begroting.

Tabel 2.2.1 hoofdpunten besluitvorming uitgavenkant

(in miljoenen euro)

2020

2021

2022

2023

2024

2025

Nationaal Groeifonds

0

1000

2000

3000

4000

4000

Urgenda

63

236

0

0

0

0

Stikstof

46

733

937

636

404

534

Woningmarktpakket

0

195

100

100

100

100

Investeringsritme

0

279

382

537

67

58

Bedrijvenpakket

0

388

89

65

46

9

Versnelde afbouw gaswinning

20

140

320

410

310

270

Ondermijning

29

87

87

87

87

87

Capaciteit justitiële en asielketen

256

316

393

382

358

356

Toeslagen (compensatie ouders)

165

235

100

0

0

0

Toeslagen (herstel uitvoering)

80

131

149

140

131

130

Aanpak lerarentekort

29

32

32

32

32

32

Tegenvaller OCW

‒ 87

234

254

336

405

482

Kindgebonden budget

0

150

150

150

150

150

SZW

‒ 230

128

203

174

209

221

HGIS

540

272

152

‒ 46

‒ 164

‒ 254

Compensatie Zeeland

0

1

3

3

3

33

Maatregelen werken in de zorg

0

20

80

130

130

130

Jeugdzorg

0

0

300

0

0

0

32

Kamerstukken, 31066, nr. 558 , 2019-2020

Licence